ადგილობრივი თვითმართველობა

       ადგილობრივი თვითმართველობა არის მოქალაქეთა უფლება, შესაძლებლობა და პასუხისმგებლობა ტერიტორიულ ერთეულში მათ მიერ შექმნილი ადგილობრივი ორგანოების,     მეშვეობით დამოუკიდებლად გადაწყვიტონ ადგილობრივი მნიშვნელობის საკითხები. გარდამავალ ქვეყნებში ისეთი, როგორიცაა საქართველო დიდი ყურადღება ეთმობა სახელმწიფო სტრუქტურების დეცენტრალიზაციას რაც თავის მხრივ უზრუნველყოფს ამავე სტრუქტურების დამოუკიდებლობას (ავტონომიურობა). ზოგადად თვითმართველობის ფუნქციაა ადგილობრივი საკითხების ან პრობლემების ეფექტურად და დროულად გადაწყვეტა. საქართველოში თვითმმართველობა 4 წლის ვადით ირჩევა.

                   საქართველოში ადგილობრივ თვითმმართველობას არც თუ ისე ხანგრძლივი ისტორია აქვს. პირველად დეცენტრალიზაციის პროცესი და ადგილობრივი მთავრობის დამკვიდრების მცდელობა 1991 წელს იყო, როცა ჩატარდა პირველი ადგილობრივი არჩევნები. სამწუხაროდ, მაშინ არჩეულმა ადგილობრივმა ორგანოებმა ვერ იფუნქციონირა, ქვეყანაში შექმნილი მძიმე სოციალურ-პოლიტიკური პრობლემების ფონზე. ამას შემდეგ მოჰყვა 1995 წელს მიღებული საქართველოს კონსტიტუცია, რომლითაც საბოლოოდ მოხდა ადგილობრივი თვითმმართველობების დეკლარირება და 1998 წელს არჩეული იქნა ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოები საქართველოს სოფლებში, თემებში, დაბებსა და ქალაქებში. მართალია ამ ფუნქციონირებას თან ახლდა უამრავი პრობლემა, როგორც ინსტიტუციონალური მოწყობის თვალსაზრისით, ასევე საკანონმდებლო თუ სხვა სახის ხელშემშლელი გარემოებების გათვალისწინებით, მაგრამ მთავარი იყო ის ფაქტორი, რომ რეალურად იწყებდა ფუნქციონირებას ადგილობრივი თვითმმართველობა.   ადგილობრივი თვითმმართველობის განვითარების ისტორიაში თავისთავად მნიშვნელოვანი ეტაპი იყო 2004 წლის 26 ოქტომბერს "ადგილობრივი თვითმმარველობის შესახებ" ევროპული ქარტიის რატიფიცირება. 2006 წელს ამოქმედებული ორგანული კანონი "ადგილობრივი თვითმმართველობის შესახებ", რომელიც დღესაც მოქმედებს, გახლდათ მთავარი დამანგრეველი დარტყმა დეცენტრალიზაციის იმ პატარა მაჩვენებლისა, რომელიც 1998 წლიდან 2006 წლამდე ყალიბდებოდა. ეს კანონი იყო პირდაპირი განაცხადი ქვეყანაში ცენტრალიზებული მმართველობის დამყარებისა. ფაქტიურად, კანონის მიხედვით, შეიქმნა გამსხვილებების შედეგად რაიონების დონეზე მუნიციპალური ორგანოები, რომლებიც ამოეფარა ადგილობრივი თვითმმართველობის სახელს, სინამდვილეში კი წარმოადგენს ყოფილი რაიკომების ტიპურ მოდელს, რომლებიც იმართებოდა ცენტრის მიერ და იყო მისი ტერიტორიული მმართველობითი ქვესტრუქტურული ორგანო. აღსანიშნავია ის გარემოება, რომ 2006 წელს განხორციელებული რეფორმა გამართლებული იყო შემდეგი ორი არგუმენტით: პირველი გახლდათ ის, რომ ადგილობრივი თვითმმართველობები არ იყვნენ თვითკმარნი, რაც გულისხმობს, რომ მათი შემოსავლები ვერ ჰყოფნიდა მათსავე ექსკლუზიური უფლებამოსილებების დაფინანსებას რამაც შესაძლებელია კორუფციის აღმოფხვრას შეუწყო ხელი და მეორე, რომ ასეთ დაბალ დონეებზე ადგილობრივ თვითმმართველ ორგანოებს ჰქონდათ კვალიფიცირებული კადრების პრობლემა.  უფრო კონკრეტულად კი რეფორმის ფარგლებში გამსხვილებების შედეგად შექმნილ 64 მუნიციპალიტეტიდან და 5 თვითმმართველი ქალაქიდან ვერც ერთი ვერ გახდა თვითკმარი, უკლებლივ ყველა მათგანი დაფინანსებას იღებს ცენტრალური ბიუჯეტიდან გამოთანაბრებითი ტრანსფერის სახით. ხოლო რაც შეეხება მეორე პრობლემას, ეს საკითხი ისე მწვავედ დგას, რომ ის 2009-2012 წლებისთვის მმართველობის სისტემის დეცენტრალიზაციის ეროვნულ სტრატეგიის პროექტში ერთ-ერთ ძირითად საკითხს წარმოადგენს. მმართველობითი სისტემის დეცენტრალიზაციის ეროვნული სტრატეგიის პროექტში საუბარია სახელმწიფო პოლიტიკის 10 მიმართულებაზე. დღეს-დღეობით მოქმედი კანონმდელობის შესაბამისად არსებობს ადგილობრივი მმართველობის ორი შტო -წარმომადგენლობითი ორგანო – საკრებულო, რომელსაც ირჩევს ხალხი, და აღმასრულებელი ორგანო. კანონის მიხედვით, საკრებულო არის ერთადერთი ორგანო, რომელიც უფლებამოსილია მიიღოს გადაწყვეტილებები, მოახდინოს ადგილობრივი პოლიტიკის ფორმულირება და შეიმუშავოს ადგილობრივი სოციალურ-ეკონომიკური განვითარების გეგმა, მოახდინოს აღმასრულებელი ფრთის სტრუქტურული ფორმულირება და განახორციელოს მის საქმიანობაზე კონტროლი.

                ეხლა კი უნდა შევეხო ჩემი აზრით ყველაზე მთავარს, რა იცის მოსახლეობამ ადგილობრივი ხელისუფლების შესახებ? -გამგებლის მაგალითზე ჩატარებული კვლევების შედეგად გაირკვა, რომ 2008 წლიდან 2011 წლამდე გამოკითხულ ადამიანებში გამგებლების ცნობადობა 72-დან 55 პროცენტამდე შემცირდა. მიიჩნევს თუ არა მოსახლეობა ადგილობრივ თვითმმართველობას მნიშვნელოვან ინსტიტუტად, რამდენად ინფორმირებულნი არიან ისინი ადგილობრივი ხელისუფლების საქმიანობის შესახებ, ენდობიან თუ არა ადგილობრივ დონეზე არჩეულ წარმომადგენლებს და აკმაყოფილებთ თუ არა მათი საქმიანობის ხარისხი, როგორია მოქალაქეების ჩართულობის ხარისხი ადგილობრივ საზოგადოებრივ საქმიანობაში ეს ის საკითხებია, რომლებიც საზოგადოებრივ განხილვას საჭიროებენ. თვითმმართველობებს არ გააჩნიათ ტექნიკური, ადამიანური და ფინანსური რესურსები საკუთარი კომპეტენციის სრულყოფილად განსახორციელებლად. ცენტრალური ხელისუფლება ხშირად თვითონ ახორციელებს თვითმმართველობების კომპეტენციებს და იყენებს ადგილობრივ თვითმმართველობებზე ზემოქმედების მექანიზმებს (განსაკუთრებით წინასაარჩევნო პერიოდში). სულ უფრო და უფრო ძლიერდება ცენტრალური ხელისუფლების მხრიდან თვითმართველობის საქმიანობაზე სახელმწიფო ზედამხედველობა. მიმდინარეობს მაკონტროლებელი ორგანოების ცენტრალიზაციის პროცესი, არსებულ პრობლემათა შორის განსაკუთრებით მწვავეა: ადგილობრივი თვითმართველობა პრაქტიკულად სრულადაა ფინანსურად დამოკიდებული ცენტრალურ ხელისუფლებაზე. ძალზე მცირეა თვითმმართველი ერთეულების საგადასახადო შემოსავლების ოდენობა. ადგილობრივი ხელისუფლების მიმართ ინტერესი, ადგილობრივ არჩევნებში ამომრჩეველთა მონაწილეობა საშუალოზე უფრო დაბალია და იმ ევროპული ქვეყნების ჯგუფს უერთდება, სადაც არჩევნებში ამომრჩეველთა მონაწილეობა საშუალოზე უფრო დაბალია. თუმცა ამ მხრივ საქართველო კარგად ჩამოყალიბებული ადგილობრივი დემოკრატიის მქონე ქვეყნების მაჩვენებლებს დიდადაც არ ჩამოუვარდება. ეს დაბალი ინტერესი უფრო მეტად ქვეყნის ფუნქციური და ფინანსური დეცენტრალიზაციის ძალიან დაბალ დონეზე მიუთითებს. ადამიანები ჯერ კიდევ თვლიან, რომ ყველაფერი, მათ შორის მაღალ მთიან რაიონშიც კი, პრეზიდენტმა უნდა გააკეთოს. თუ არ აქვთ ელექტროენერგია, უწყდებათ წყლის მიწოდება, თუ ადგილობრივი მაღაზია არ იმუშავებს, ისინი მზად არიან, თავად პრეზიდენტს მიწერონ წერილი, რომელიც მათ “მიხედავს”, წინააღმდეგ შემთხვევაში საპროტესტო აქციას გამართავენ, რასაც თავის მხრივ გამოიყენებს ოპოზიციური პარტია ამ საკითხის აპელირებით. ფორმალურად საქართველოს მოქალაქეები ადგილობრივი მნიშვნელობის საქმეებს აწესრიგებენ თვითმართველობის ორგანოების მეშვეობით სახელმწიფოს სუვერენიტეტის შეულახავად. ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოების შექმნის წესი, უფლებამოსილება და სახელმწიფო ორგანოებთან ურთიერთობა განისაზღვრება ორგანული კანონით. მაგრამ ცნობილია რომ დღესდღეისობით საქართველოს ადგილობრივი თვითმართველობის ორგანოები სრულად ვერ ახორციელებენ კონსტიტუციით მათთვის მინიჭებულ უფლებას არსებული ორგანული კანონის ადგილობრივი თვითმართველობის შესახებ დაუხვეწელობის და კონსტიტუციასთან შეუსაბამობის გამო. კანონით სრულად არ არის კომპეტენციები გამიჯნული ცენტრსა და ადგილობრივ ხელისულებას შორის, მათთვის არ არის გადაცემული მართვის უფლებები და არ ფლობენ საჭირო რესურსებს და ფინანსურ საშუალებებს ადგილობრივი მნიშვნელობის საკითხების მოსაგვარებლად: ადგილობრივი გადასახადები იკრიბება არა ადგილობრივი, არამედ ცენტრალური ხელისუფლების მიერ და შემდეგ ხდება მათი გადამისამართება ტრანსფერების სახით ადგილებზე; ადგილობრივი თვითმართველობის ორგანოების ბიუჯეტის პარამეტრებს განსაზღვრავენ და ამტკიცებენ ცენტრალური ორგანოები, რაიონების გამგებლების საშუალებით, ადგილობრივი ხელისუფლებები ვერ განკარგავენ სრულად საკუთარი საგადასახადო შემოსავლებს და რესურსების დიდ ნაწილს, ადგილობრივი საკადრო საკითხები და სხვა ღონისძიებები წყდება ქვეყნის ცენტრალურ ორგანოებში. ამ და სხვა მიზეზთა გამო საქართველოს რეგიონები ეკონომიურად და ფინანსურად დამოკიდებული არიან ცენტრზე, ამის გამო რეგიონები არიან განუვითარებელი, ჩამორჩენილი, ღარიბი, სოციულურად გაჭირვებული, დემოკრატიულობის დაბალი ხარისხით. წინა ხელისუფლებამ ვერ ან არ შეძლო ამ საკითხის მოგვარება და ძველი საბჭოთა მართველობის გადმონაშთებზე უარის თქმა. ორგანული კანონი ადგილობრივი თვითამართველობის ორგანოების შესახებ, რომელიც წინა ხელისუფლებამ მიიღო, არის სრული ბუტაფორია, რომელიც არანაირად არ შეესაბამება არც საქართველოს კონსტიტუციას და არც დემოკრატიული სახელმწიფოს მოთხოვნებს. ევროპის საბჭოს და ევროპის კავშირის ერთ-ერთი ძირითადი მოთხოვნა და წინაპირობა ქართველი ხალხისადმი საქართველოს ევროპის კავშირში შესვლისთვის არის ადგილობრივი თვითმართველობის ორგანოების არჩევითობა და შესაბამისი ევროპული ქარტიის რატიფიცირება. არსებული კანონით საქართველოს ადგილობრივი თვითმართველობის ორგანოების საქმიანობას ხელმძღვანელობს რაიონის გამგებელი, რომელიც ინიშნება პრეზიდენტის მიერ რაიონის გამგებლობაში შემოვალი არჩეული საკრებულოების თავჯდომარეებიდან. შესაბამისად რაიონის გამგებელი, რომელიც შეიძლება ითქვას, რომ მთლიანად განაგებს და წყვეტს რაიონის ბედს, ფლობს რა სრულ ადმინისტრაციულ, რეგლამენტირებულ, საბიუჯეტო შესაძლებლობებს და რესურსებს, პასუხსიმგებელია პრეზიდენტის წინაშე და არა ადგილობრივი მოსახლეობის წინაშე, რადგან მისი გადაყენება მხოლოდ პრეზიდენტს შეუძლია. ამიტომ ადვილი გასაგებია, თუ რატომ არ ინტერესდებიან რაიონების გამგებლები საკუთარი რაიონის მოსახლეობის პრობლემებით და კეთილდღეობით და რატომ არის ძნელი ადგილობრივი მოსახლისთვის რაიონში საკითხის გარკვევა და რატომ უხდებათ მათ ყველაფრის ცენტრში გარკვევა. საინტერესოა ასევე საქართველოს ადგილობრივი თვითმართველობის და მართველობის კანონმდებელმა რომელი ქყვეყნის კანონი გაითვალისწინა და ისარგებლა ამ ორგანული კანონის შექმნაში. ეს არის ფედერალური მოწყობის ქვეყნები თუ ცენტრალიზებული ტიპის ქვეყნები რომლებიც მეტ წილად გეოგრაფიულად ფართობით მცირეა და შესაბამისად მათი მართვა არ მოითხოვს სახელმწიფო მმართველობითი სტრუქტურების მკვეთრ დანაწილებას. აქვე ავღნიშნავ, რომ საქართველოსთვის შესაძლოა მისაღები იყოს ქვეყნის ფედერაციული მოწყობა, მხოლოდ იმ შემთხვევაში როგორც ეს შეერთებულ შტატებში და გერმანიაშია, სადაც ფედერალური ხელისუფლება, მათი კომპეტენციები და გადაწყვეტილებები ძლიერია და უზენაესია ფედერატულ ერთეულებში. თუმცა ამავე დროს ძლიერია ადგილობრივი თვითმართველობის ორგანოები და მოქმედებენ მათთვის კანონით მინიჭებული უფლებამოსილების ფარგლებში. დეცენტრალიზაციის სტრატეგია ქვეყანაში არსებობს თუ არა, ეს ფაქტი პირდაპირ დაკავშირებული არ არის თვითმმართველობის სისუსტესა თუ სიძლიერესთან. ევროპაში საკმაოდ ბევრი ქვეყანაა, სადაცარ არსებობს დეცენტრალიზაციის სტრატეგია, მაგრამ მათ ძალზე ძლიერი და ფუნქციური თვითმმართველობა აქვთ, აქედან გამომდინარე თვითმართველობის ერთერთი შემადგენელი ნაწილი რათქმაუნდა არის დეცენტრალიზაცია მაგრამ ის არ არის ერთადერთი და როგორც წესი ადგილობრივ თვითმართველობის ოთხი ფუნქცია ენიჭება, ესენია: 1 სერვისის მიწოდება მოსახლეობისთვის, 2 მოსახლეობასთან მმართველობის სიახლის მიღწევა, 3 ადგილობრივი პოლიტიკური ელიტების შექმნა, 4 დეცენტრალიზაციის ამოქმედება დეზინტეგრაციის წინააღმდეგ. (ამონარიდი მშვიდობის განვითარების კავკასიური ინსტიტუტის პოლიტიკის ანგარიშიდან 2009 წელი).  ამ ოთხი მნიშვნელოვან ფუნქციიდან საქართველოს დღევანდელი ხელისუფლება ცდილობს შეასრულოს და მეტი დატვირთვა მისცეს თითოეულ კომპონენტს.

                      ზემოთ აღნიშნული ფაქტორები ზეგავლენას ახდენენ საქართველოს ადგილობრივ თვითმართველობის სტრუქტურაზე ერთია სურვილი რომ გვინდა დეცენტრალიზებული სახელისუფლებო ე.წ. შტოები მაგრამ მეორე რამდენად ქმედით უნარიანია სახელმწიფო რომელიც გარდამავალ ეტაპზეა და რამდენად მზად არის საზოგადოება განსხვავებულ მმართველობით სისტემაში იცხოვროს, თუნდაც იმ შემთხვევისას როცა სოფელში ან დაბაში ადგილობრივი პრობლემა პრეზიდენტს არ დააბრალოს და პასუხისმგებელ პირად თუნდაც მისივე მეზობელი„გამგებელი“ ჩათვალოს.

ავტორი: გივი უგულავა